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结构优化“最后一公里”亟待打通

——沪浙工业用地现状调查
发布时间:2018-02-08      来源:        打印       分享到

国家土地督察上海局调研组

  上海和浙江作为全国经济发展的排头兵,面临产业转型升级、城市有机更新和资源约束趋紧等多重压力,迫切需要转变土地利用方式,通过腾笼换鸟”“筑巢引凤等方式盘活占地面积大、利用效率低的存量工业用地。

  前不久,国家土地督察上海局与国土资源部信息中心组成联合调研组,赴上海自贸区、普陀区、宝山区、浙江省杭州市、西湖区、萧山区、临安区、湖州市德清县等地就工矿仓储用地(以下简称工业用地)优化结构、提高用地效率等情况开展了调研。

  特色鲜明:各地根据当地实际探索创新

  上海、浙江各级政府都相继出台了多个关于推进土地节约集约利用和低效用地再开发的政策文件,针对工业用地也采取了相对灵活的供地政策。比如:在不改变用地主体、规划条件的前提下,用于兴办信息服务、研发设计、创意产业等现代服务业以及从事养老、医疗等鼓励类产业的,可以保留其工业用途不变;允许具备独立分宗条件的低效工业用地,可由政府部分收回,也可以部分转让给符合产业用地管理要求的项目;允许低效用地对原产权人合法补偿后由政府收回,重新按规定安排供地,政府收回低效用地后可不予追究原用地单位开、竣工违约责任。

  注重统一规划,坚持政府引导。上海市编制了全市工业和生产性服务业专项规划,对全市工业用地的发展导向、功能定位和整体规模进行了论证,要求各区统筹制定转型规划。各区根据先易后难的原则,首先推动国企占地较多的地块整体转型,采取不同用途补地价方式出让,由涉及的大中型国企牵头进行整体开发建设。

  建立多部门联动协调机制,单体推动,多点开花。浙江省杭州市出台了全面推进城镇低效用地再开发工作的实施细则,成立了土地节约集约利用工作领导小组,负责牵头全市存量土地盘活工作,对城镇低效用地再开发实施程序及手续办理流程进行了详细规定,对于需要改变用途的,由企业向所在镇街申请,经相关部门审核,报区领导小组会议审议同意后实施,成熟一个,推进一个。根据初步统计,2013年以来由政府收储和批准改变用途项目319337公顷。

  探索建立倒逼机制推动利用存量和低效工业用地自主退出。上海市明确了三挂钩土地供应机制:新增经营性用地和减量化指标挂钩,区经营性用地和一般工业用地新增的建设用地必须挂钩使用规划集中建设区外低效建设用地减量化形成的指标;建立经营性用地出让与公共绿地、应急避难场所等基础设施(各类公共产品)建设的挂钩机制;坚持新增用地出让和存量土地利用的挂钩机制。浙江省规定根据上一年度存量盘活规模,按存量与增量31的比例核定新增建设用地计划指标额度。

  探索通过持有环节税收调节倒逼低效用地退出机制。德清县通过开展工业企业亩产效益综合评价,实施差别化的水价、电价、信贷服务,推进工业企业环境管理差别化措施、土地供应差别化管理、用能总量指标有偿使用和交易。在统一提高城镇土地使用税征收标准的基础上,根据综合评价结果对不同档次的企业实行不同比例的减免、奖返城镇土地使用税政策。

  对经规划批准临时改变用途的征收土地年收益金。《杭州市区土地年收益征收管理办法》规定,国有土地上房屋临时改变用途从事商业等经营性活动的,需按规定缴纳土地年收益,并明确了土地年收益征收标准。

  顶层设计:打通结构优化最后一公里

  调研发现,落实政策的过程中亟待解决一些细节性和操作层面的问题:一是城镇低效用地的标准、调查摸底和标图建库等相关工作进展较慢。二是一些地方没有着手编制城镇低效用地再开发专项规划。三是由政府依法收回土地使用权进行再开发的,对于合理补偿的标准不明确,地方一般按工业用地价格评估,与原使用权人期望值相差很大,造成收回收购困难。四是一些地方利用现有工业用地,兴办先进制造业、生产性及高科技服务业、创业创新平台等国家支持的新产业、新业态建设项目保留工业用地用途的,凭借工业用地的使用权证无法在发改部门办理商业办公房的立项手续。五是对于新业态项目土地用途不明确的,一些地方没有根据要求在现有国家城市用地分类的基础上制定地方标准予以明确。

  对此,调研组建议应从以下几方面优化沪浙工业用地政策:

  发挥政府和企业两个积极性,加强部委协作,释放制度红利。应进一步充分发挥政府和企业的两个积极性,着重支持政府引导下的企业自主转型,有序推进土地利用结构优化。地方应统一规划建立长效机制,一方面抓监管,一方面抓服务。有序稳步推进工业用地转变用途的同时,注意避免包括工业用地转变用途在内的低效用地再开发搞运动式、定指标。要根据以用为先、市场取向和利益共享的原则,根据城市规划整体有序推进。对于需要国家层面明确的一些具体问题,在总结地方实践经验的基础上,加强与相关部委的协作,加快顶层设计,通过制度创新释放土地红利,指导和支撑地方推动相关工作。

  完善顶层设计,打通优化结构最后一公里。一方面,将新增经营性建设用地与利用存量土地相挂钩,建立两个倒逼机制。依据存量土地消化量按比例确定新增经营性建设用地量,倒逼地方加快消化存量低效用地。同时,联合税务部门建立差别化的城镇土地使用税政策,倒逼低效用地退出。参照德清县模式,在国家层面建立差别化税费政策,可先选择部分地区进行试点,提高土地使用税征收标准,结合亩产税收进行奖返,倒逼低效用地实施二次开发。另一方面,建立合理的增值收益分配制度。对于原使用权人自主开发,或者无力开发由政府收回收购的,补缴出让金或确定收购价时应当参考出让同区位、同用途土地的纯收益。总的原则是政府不应当比新出让一块地获得更多的纯收益。同时,允许原使用权人以土地作价入股,改变用途重新出让的,扣除出让成本后,增值部分由原使用权人和政府按一定比例分成,政府和原使用权人共享土地出让增值收益。

  构建部门联动的监管机制,堵住擅自改变工业用地用途的源头。在提供改变用途政策出口的同时,要加强对土地使用用途的事后监管,形成监管合力和闭合的监管链条。否则违法成本过低会使企业存有侥幸心理,降低依法转型的意愿。同时,建议多部门共同对部门法律法规中涉及土地使用用途及其监管的内容进行协商,明确部门职责分工,建立共同责任机制,完善处罚细则。对擅自改变用途的用地加强动态巡查监管,及时制止改变用途的行为。对历史形成的、已有的擅自改变用途的,要按照其改变后的用途,收取土地年收益金。

      加强基础工作研究,打通优化结构中梗阻。一方面,适当调整出让管理制度。按照降成本的原则,建立出让金征收和持有环节税收挂钩机制,允许企业分期缴纳土地出让金,分期缴纳时间可以适当放宽并和税收挂钩。对建设用地二级市场试点中关于分割转让的做法加强研究,降低企业转型开发后的持有比例,细化分割转让部分的销售单元,不限制在整幢或整层。在创新性产业用地出让中,对配套商业、居住、绿地等比例不作要求,要根据城市规划确定。另一方面,完善土地评估体系,对存量土地实行不动产评估。在实行不动产统一登记后的存量建设用地,建议综合土地评估和房地产评估,建立新的不动产评估体系,不再区分土地和房屋评估。土地评估技术规范应当鼓励按照规划要求提高容积率和改变用途,可以更多地采用市场比较法来进行评估。

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